【西部研究】2025年两会前瞻:财政扩张作支点，提振消费为中心

//  核心结论  

全国两会将在3月初召开。我们预计，今年经济增长目标定在5%左右；一般公共预算赤字率和广义政府融资相对GDP比例均较去年大幅增加，财政政策发力靠前将对上半年经济增长提供有利支持。货币政策转向适度宽松，但降息空间可能有限。2025年将大力提振消费，持续推动房地产市场止跌回稳。科技创新仍然受到高度重视。

今年经济增长目标可能继续维持5%左右。2024年全国GDP增长5%，实现当年5%左右的经济增长目标。2025年，根据各省区发布的地方政府工作报告，有10个省区将地方经济增长目标定在5%左右，20个省区将经济增长目标定在5%以上。去年9月下旬以来，宏观政策力度加大，国内经济企稳回升。目前总体物价涨幅仍然为负，意味着当前经济增速可能仍低于潜在增长率。我们预计2025年仍然维持5%左右的经济增长目标。

财政政策扩张力度加大、发力靠前。去年底中央经济工作会议明确提出，今年将“提高赤字率”。2015年底中央经济工作会议曾经提出“阶段性提高财政赤字率”后，2016年财政预算赤字率提高0.7个百分点至3%。我们预计2025年赤字率可能从2024年的3%提高到3.5-4%。今年将增加发行超长期特别国债，进一步支持“两重”建设、“两新”工作；增加新增地方政府专项债券规模，扩大投向领域和用作项目资本金范围。我们预计，今年广义政府融资相对GDP比例比去年增加1-1.5个百分点。今年财政政策主动靠前发力，将对上半年经济增长提供有力支持。

货币政策重回“适度宽松”，但降息空间有限。去年底中央经济工作会议提出，实施“适度宽松的货币政策”。上一次宣布货币政策从“稳健”转向“适度宽松”是在2008年底。但是，2009年虽然实施“适度宽松的货币政策”，央行却没有进一步降息降准。今年是否进一步降息，仍然取决于宏观经济形势的演变。去年4季度以来，经济增速回升、股市和楼市企稳，加上2025年财政政策扩张力度可能加大，降低了货币政策进一步宽松的压力。从最新公布的货币政策执行报告删去“发挥好政策利率和LPR下行的带动作用”措辞看，短期内央行降息概率有所下降。

大力提振消费，消费增速有望加快。去年底中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”放在今年经济工作重点任务首位。今年将增发超长期特别国债，加力扩围支持消费品“以旧换新”，将更多家电产品和手机等数码产品等纳入补贴范围。财政政策将“加大对提振消费的支持，推动增加居民收入、健全社保体系、改善消费条件”。我们预计，随着财政政策力度加大，2025年名义GDP增速可能回升，消费增速有望加快。

推动房地产止跌回稳，房地产对经济拖累可能减轻。去年9月底以来房地产政策持续放松，去年底中央经济工作会议提出“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，“合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作”。今年安排专项债资金用于土地储备和存量商品房收购，有助于调节房地产市场供求关系。去年4季度以来，房地产市场出现止跌回稳迹象，2025年房地产对经济拖累可能减轻。

科技创新依然受到重视，人工智能发展可能加速。中央经济工作会议将“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”放在今年经济工作重点任务第二位，提出开展“人工智能+”行动。2025年各地方政府公布的地方政府工作报告，普遍重视“人工智能”发展，积极开展“人工智能+”行动。1月20日，深度求索公司推出DeepSeek-R1模型，由于其成本低、性能优越、并且采取开源框架，在国内外引起广泛关注。DeepSeek崛起不仅提振国内市场信心，也将促进国内人工智能产业尤其是人工智能应用的发展。

风险提示：贸易摩擦加剧，房地产需求下滑，宏观政策力度不及预期。

正文

一

2025年两会前瞻

1．经济增长目标可能维持不变

预计2025年全国经济增长目标维持5%左右。2024年全国GDP增长5%，实现当年5%左右的经济增长目标（图表1）。2025年，根据各个地方发布的政府工作报告，有10个省区将地方经济增长目标定在5%左右，20个省区将经济增长目标定在5%以上（图表2和3）。去年9月下旬以来，随着宏观政策力度进一度加大，国内经济下行压力明显缓解。我们预计2025年经济增长目标仍然维持5%左右，和2024年保持一致。

2．财政政策力度加大

中央经济工作会议明确今年将“提高赤字率”。去年底，中央经济工作会议明确提出“提高财政赤字率”。这在历史上并不多见。上一次中央经济工作会议明确提出提高财政赤字率是2015年底。2015年底召开的中央经济工作会议提出，“阶段性提高财政赤字率” （图表4）。次年3月公布的财政预算将2016年赤字率提高到了3%，比2015年2.3%的赤字率提高0.7个百分点（图表5）。参考2016年经验，我们预计2025年赤字率可能从2024年的3%提高到3.5-4%。

广义财政赤字率将大幅扩张。除了“提高财政赤字率”，去年底中央经济工作会议还提出“增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”，“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。预计2025年超长期特别国债和地方政府专项债净发行规模比2024年进一步扩大。2024年财政预算安排一般公共预算赤字4.06万亿元，超长期特别国债1万亿元，地方政府专项债3.9万亿元，加上10月份安排4000亿元地方债务结存限额资金，全年政府净融资9.36万亿元（图表6），相对2024年初步核算GDP比例6.9%（图表7）。我们预计2025年广义政府融资相对GDP比例将比2024年增加1-1.5个百分点。

财政政策更加积极，发力主动靠前，有利于上半年经济增长。2月21日，财政部长蓝佛安发文[1]表示，“今年将统筹考虑宏观调控需要，提高财政赤字率，进一步增加财政总支出规模，为经济发展注入更多动力。同时，财政政策主动靠前发力，加快各项资金下达拨付，尽快形成实际支出”。我们预计，今年财政支出规模增加且发力靠前将给上半年经济增长提供有力支持。

3．货币政策转向“适度宽松”

货币政策重回“适度宽松”。2024年中央经济工作会议提出，“要实施适度宽松的货币政策”，标志着货币政策基调从此前连续十四年“稳健的货币政策”再次转向“适度宽松的货币政策”。上一次货币政策从“稳健”转向“适度宽松”是2008年11月5日的国务院常务会议。2008年11月5日，国务院召开常务会议[2]，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施，提出“要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加有力的扩大国内需求措施”。2009年和2010年连续两年实行“适度宽松的货币政策”；2011年开始重回“稳健的货币政策”，并且连续14年实施“稳健的货币政策”；2025年再次实施“适度宽松的货币政策”。（图表8）

货币政策转向“适度宽松”不意味2025年将实施更大力度的降息。2008年11月5日国常会前后，9月至12月期间降准四次、降息五次。而2009年尽管实行“适度宽松的货币政策”，央行却并没有进一步降准降息（图表9和10）。货币政策比财政政策有更高的灵活性，可以根据经济形势的变化进行相机抉择。我们预计2025年有可能降准。但是2025年是否进一步降息，将取决于宏观经济形势的演变。

短期内央行降息概率下降。2月13日，央行发布了2024年4季度货币政策执行报告[3]。和3季度货币政策执行报告相比，4季度货币政策执行报告删去了“发挥好政策利率和LPR下行的带动作用”语句（图表11）。去年4季度以来，经济增速回升、股市和楼市企稳，而且2025年财政政策扩张力度加大且发力靠前，降低了货币政策进一步降息的压力。但2025年仍然面临外部不确定性。如果地缘政治和贸易摩擦加剧，导致经济下行压力加大，也不排除央行再次降息可能。

4．大力提振消费

大力提振消费是今年经济工作首要任务。去年底中央经济工作会议将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”放在今年经济工作重点任务首位，“针对需求不足的突出症结，着力提振内需特别是居民消费需求”，“更加注重惠民生、促消费、增后劲”。

加力扩围支持消费品“以旧换新”。去年底中央经济工作会议提出，“增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”，“加力扩围实施‘两新’政策”。2024年发行1万亿元超长期特别国债，其中1500亿元资金用于支持消费品“以旧换新”。今年1月5日，国家发展改革委和财政部发布《关于2025年加力扩围实施大规模设备更新和消费品以旧换新政策的通知》[4]，扩围支持消费品以旧换新，将微波炉、净水器、洗碗机、电饭煲等4类家电产品纳入补贴范围，实施手机等数码产品购新补贴，积极支持家装消费品换新。

2025年消费增速有望加快。2024年4季度，家电零售增速大幅增长，汽车零售增速有所改善（图表12）。今年消费品以旧换新范围扩大将有利于通讯器材和建筑装潢材料等更多类别零售增长（图表13）。今年春节期间，电影票房达到95亿元，创历史新高（图表14）。

根据商务部监测数据，春节重点零售和餐饮企业销售额同比增长4.1%（图表15）。中央经济工作会议提出“实施提振消费专项行动”。2月22日，“2025年全国消费促进月暨京津冀消费季”在河北省石家庄市启动[5]。我们预计，随着财政政策力度加大，2025年名义GDP增速可能回升，消费增速有望加快。

5．推动房地产市场止跌回稳

房地产政策持续放松。去年9月26日，中央政治局召开会议[6]，要求“促进房地产市场止跌回稳”。9月29日，央行将全国首套房和二套房贷最低首付比例统一为15%，为历史最低水平[7]（图表16）。主要城市进一步放松或取消房地产限购政策，取消普通住宅和非普通住宅标准。10月下旬，主要商业银行批量下调存量房贷利率，LPR加点幅度高于-30基点的存量房贷利率统一调整为LPR-30基点[8]。11月13日，住房交易环节契税优惠力度加大[9]，土地增值税预征率下限降低[10]。截至今年1月，新发放个人住房贷款加权平均利率降至3.1%，较2021年底下调2.53个百分点（图表17）。

2025年房地产政策将延续去年9月底以来放松态势。去年底中央经济工作会议提出“持续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性住房需求潜力”，同时要求“合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房，推进处置存量商品房工作”，从需求和供给两方面调节房地产市场。

今年将安排专项债资金用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房。2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》[11]，明确“允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房”。财政部在2025年1月10日新闻发布会[12]上表示，“在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的专项债项目”。安排专项债资金用于土地储备和存量商品房收购，将有助于调节房地产市场供求关系。

地方政府积极推动房地产市场止跌回稳。2025年地方政府工作报告普遍将促进房地产市场“止跌回稳”、“回稳向好”、“平稳健康发展”作为房地产政策的主要目标，积极“构建房地产发展新模式”，加强“保障性住房供给”，完善“保障+市场”住房供应体系，“收购存量商品房用作保障性住房”，“合理控制新增房地产用地供应”，“盘活存量用地和商办用房”等。

房地产市场出现止跌回稳迹象。随着房地产政策持续放松，一二线城市房价开始企稳回升。截至今年1月，70大中城市中新建商品住宅价格跌幅明显收窄，一二线城市价格环比增速转正（图表19）；一线城市二手住宅价格连续四个月正增长（图表20）。

与此同时，房地产对经济拖累明显减轻。去年4季度，商品房销售面积和销售额同比增速出现正增长（图表21），房地产业增加值同比增速转正（图表22）。我们预计，2025年房地产开发投资增速转正仍然较为困难，但是房地产对经济拖累可能减轻。

6．重视科技创新，发展人工智能

科技创新依然受到重视，人工智能发展可能加速。中央经济工作会议将“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”放在今年经济工作重点任务第二位，提出开展“人工智能+”行动。2025年各地方政府公布的地方政府工作报告，普遍重视“人工智能”发展，积极开展“人工智能+”行动。1月20日，深度求索公司推出DeepSeek-R1模型，由于其成本低、性能优越、并且采取开源框架，在国内外引起广泛关注。DeepSeek崛起不仅提振国内市场信心，也将促进国内人工智能产业尤其是人工智能应用的发展。

二

风险提示

今年面临贸易摩擦加剧的风险。2月1日，美国总统特朗普签署行政令，对进口自中国的商品加征10%的关税 。2月14日，美国总统特朗普表示，可能在4月2日对进口汽车加征关税 。贸易摩擦加剧可能给出口造成冲击。

房地产市场仍然面临不确定性。房地产市场库存仍然较高，地方政府收储存量房用作保障房力度存在不确定。

宏观政策力度仍然面临不确定性。2025年财政预算尚未公布，财政收支执行数有可能和预算数出现偏离。

[1] https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202502/t20250221_3958755.htm

[2] https://www.gov.cn/ldhd/2008-11/09/content_1143689.htm

[3] http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5587716/index.html

[4] https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202501/content_6997129.htm

[5] https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202502/content_7005177.htm

[6] https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202409/content_6976686.htm

[7] http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/5471177/index.html

[8] https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202410/content_6983252.htm

[9] https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202411/content_6986750.htm

[10] https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202411/content_6986756.htm

[11] https://www.gov.cn/zhengce/content/202412/content_6994502.htm

[12] https://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202501/t20250110_3951525.htm

[13] https://www.news.cn/world/20250202/e6b45484eb5d4c0599ac327cd2f382e4/c.html

[14] https://news.cctv.com/2025/02/19/ARTI1S6XUafoUS9jIbtXnak2250219.shtml

西部宏观边泉水团队

边泉水

首席分析师。中国人民大学经济学博士，中美经济学培训中心福特班研究生；国家统计局百名经济学家景气调查特邀专家；曾长期担任中金公司高级经济学家（《机构投资者》大中华区宏观经济第一名、《亚洲货币》中国经济第一名与“远见杯”全球市场预测第一名团队成员），曾任国金证券首席宏观分析师、财新莫尼塔首席经济学家、中银国际宏观分析师（新财富宏观经济第三名团队成员）、国务院直属办事机关副处级调研员；擅长政策研究，致力于构建以大类资产配置为核心，以经济周期、流动性和政策为支点的宏观研究体系和研究团队。

刘 鎏

资深分析师。英国贝尔法斯特女王大学金融学硕士；此前在中邮保险资管中心从事组合管理工作，曾长期担任中金公司研究部经济学家（《机构投资者》大中华区宏观经济第一名与《亚洲货币》中国经济第一名团队成员），曾任北大国发院研究助理；尤其擅长宏观数据的处理、分析和预测工作，曾在“远见杯”中国经济预测评选中多次获得前三名；研究方向为中国经济总量指标分析预测、经济周期及主题研究。

杨一凡

高级分析师。约翰霍普金斯大学应用经济学硕士；曾任国金证券宏观分析师；擅长大类资产主题研究；研究方向为货币政策、美国经济及大类资产。

证券研究报告:《财政扩张作支点，提振消费为中心：2025年两会前瞻》

报告发布日期：2025年2月24日

报告发布机构：西部证券研究发展中心

分析师：边泉水

分析师执业编号：S0800522070002

邮箱：bianquanshui@research.xbmail.com.cn

分析师：刘鎏

分析师执业编号：S0800522080001

邮箱：liuliu@research.xbmail.com.cn

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